Perché abbiamo bisogno di un’assemblea costituente europea?

di Pier Virgilio Dastoli

Riproduciamo un recente intervento del direttore della Rappresentanza della Commissione europea in Italia, collaboratore di Altiero Spinelli parlamentare europeo

Messa di fronte all’alternativa fra un rinvio della decisione ed un compromesso al ribasso (“meglio l’impasse di un cattivo accordo” aveva dichiarato Giorgio Napolitano alla vigilia del Consiglio europeo) la cancelliera Merkel non ha avuto dubbio alcuno ed ha scelto la strada di un mandato alla Conferenza intergovernativa deciso all’unanimità pur avendo vagheggiato nella lunga notte di Bruxelles di mettere in minoranza Lech Kaczynski come Craxi mise in minoranza a Milano nel 1985 britannici, danesi e greci. Rispondendo anzi indirettamente a Napolitano che da Vienna ha rilanciato l’idea dell’Europa a due velocità e le cooperazioni rafforzate, Angela Merkel ha respinto da Bruxelles di fronte all’Euro Parlamento (che ha apprezzato!) l’una e le altre difendendo con vigore il valore prioritario dello "stare tutti insieme". Il compromesso raggiunto con il Trattato di Lisbona si colloca al di sotto delle esigenze di efficienza e di legittimità democratica dell’Unione allargata. Restano, infatti, irrisolti i problemi prioritari che erano stati sottolineati dai  membri della Convenzione: ruolo dell’Europa nel mondo, Unione economica, capacità di integrazione in vista delle prossime adesioni, deficit democratico, efficienza delle istituzioni.
In termini di capacità dell’UE di far fronte alle sfide attuali, la decisione unanime di Bruxelles ha avuto un costo politico molto elevato così come l’immagine che hanno dato ventisette capi di Stato e di governo litigiosi potrebbe avere conseguenze negative sul tasso di fiducia dei cittadini nei confronti di istituzioni europee e nazionali anche in vista delle elezioni europee del giugno 2009.
Vale la pena di rileggere su questo punto le parole pronunziate dal Presidente Napolitano a Berlino il 27 novembre: "Quel che merita una attenta riflessione è dunque altro. Non tanto la conseguenza concreta degli interventi correttivi sul Trattato Costituzionale che è stato infine inevitabile accettare; ma piuttosto il complesso delle posizioni che si sono espresse nel rifiuto della ratifica e nelle richieste di modifica del Trattato. Che cosa hanno significato la cancellazione del nome, dei simboli, delle parole e delle disposizioni che avevano un constitutional flavour? Che cosa ha significato la dichiarazione con cui si è sancito che le formulazioni rimaste nel Reform Treaty in materia di politica estera e di sicurezza comune non toccano né le competenze degli Stati membri né le loro rappresentanze nei paesi terzi e nelle organizzazioni internazionali? Che cosa significa il rinvio di non pochi anni dell’entrata in vigore del sistema di doppia maggioranza nelle votazioni del Consiglio? O la reiterata pretesa che i parlamenti nazionali possano bloccare le proposte legislative della Commissione europea?… Si ripresenta così nell’Unione a 27 un nodo più volte emerso e mai sciolto nel passato, quello della convivenza e sovrapposizione fra diverse visioni del progetto europeo".
L’esperienza passata mostra che ogni accordo intergovernativo è stato costruito sulla sabbia perché l’inchiostro delle firme in calce al trattato era ogni volta ancora umido e già i governi pensavano alla successiva riforma. Così è avvenuto con l’Atto Unico nel 1987 poiché nel 1988 i ministri delle finanze avevano iniziato a riflettere su una Conferenza intergovernativa per realizzare un’Unione monetaria; così è stato nel 1993 con il Trattato di Maastricht poiché nel 1994 si decise che dovevano essere modificati i meccanismi di decisione del Consiglio, il voto a maggioranza e la composizione della Commissione; così è stato nel 1999 con il Trattato di Amsterdam poiché il Consiglio europeo decise proprio nel 1999 di convocare una nuova Conferenza intergovernativa e così è stato con il Trattato di Nizza che fu addirittura scavalcato dalla Convenzione europea ancor prima di entrare in vigore.
È dunque fortemente probabile (ed auspicabile) che – nonostante l’opinione espressa da Gordon Brown ("nessuna nuova riforma istituzionale durante i prossimi venti anni") sia rapidamente rilanciato l’approfondimento dell’integrazione politica dell’UE. Lo scontro fra due modelli diversi di integrazione europea potrebbe del resto acuirsi quando gli Stati membri saranno chiamati dalla Commissione europea a riaprire il negoziato sul bilancio finanziario delle politiche comuni.
I governi potrebbero decidere di convocare una settima conferenza intergovernativa o convocare una nuova convenzione secondo il modello seguito per la carta di Nizza e la Costituzione europea ma il metodo intergovernativo ha mostrato di essere incapace di trovare soluzioni adeguate ai problemi dell’UE ed il metodo della convenzione ha mostrato di non essere in grado di suscitare un vero dibattito pubblico e di non creare un adeguato consenso fra i cittadini poiché essa è nata con il peccato di origine della mancanza di legittimità democratica e la partecipazione massiccia di ministri degli esteri ha introdotto al suo interno il virus del negoziato diplomatico.
Il nuovo trattato potrebbe facilitare la via delle cooperazioni rafforzate o strutturate fra un numero limitato di paesi membri che – in mancanza di politiche comuni a 27 – riguarderebbero almeno tre settori: il rafforzamento della dimensione economica nell’Eurozona; azioni comuni all’interno dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia in particolare nella lotta all’immigrazione illegale ed al terrorismo internazionale; l’approfondimento della cooperazione con i paesi del Mediterraneo.
Le cooperazioni rafforzate o strutturate non risolvono tuttavia il problema di un’integrazione politica più avanzata, di fronte al quale si è arrestato il cammino della Costituzione europea dopo sette anni di proposte, dibattiti e negoziati. Né il metodo del negoziato diplomatico né quello della Convenzione sono in grado di trovare una soluzione a questo problema centrale per il futuro dell’Europa e le cooperazioni rafforzate non incidono sulle cinque questioni prioritarie messe in luce dai dibattiti della Convenzione Giscard: il ruolo dell’UE nel mondo, la governance economica, l’impatto dell’allargamento, la crisi del consenso, l’inefficacia ed il deficit democratico del sistema europeo.
La storia più recente dell’integrazione europea ci ha insegnato che l’obiettivo spinelliano di affidare al Parlamento europeo un ruolo di "assemblea costituente" – seppure ad referendum – non ha incontrato sostegni significativi fra i governi e nelle classi politiche nazionali così come la proposta di affidare al Parlamento europeo tale mandato attraverso una consultazione popolare si è realizzata solo in Italia nel 1989 e non ha fatto proseliti in Europa.
Potremmo illuderci che i ventisette governi nazionali, in un soprassalto di ambizione democratica, decidano di fare quel che non hanno fatto in passato ma che fu fatto invece all’epoca della CED quando i governi dei Sei affidarono – su proposta di De Gasperi e su suggerimento di Spinelli – il mandato di elaborare lo statuto della Comunità politica all’Assemblea della CECA. Ma questo miracolo non avverrà!
La storia costituzionale moderna in Europa inizia con l’assemblea costituente francese del 1789. Essa si sviluppa attraverso l’elezione a suffragio universale e diretto o di organi parlamentari con il solo mandato popolare di elaborare l’atto di fondazione dello Stato democratico – come è avvenuto ad esempio in Italia, in Germania, in Irlanda, in Lituania ed in Estonia – o con l’attribuzione di tale mandato al primo parlamento del nuovo Stato democratico o del nuovo Stato indipendente come è avvenuto in Belgio, in Lussemburgo, in Finlandia, a Malta a seguito dell’indipendenza o in Portogallo, in Spagna, in Grecia e poi in tutti i paesi dell’Europa centrale ed orientale (con le citate eccezioni dell’Estonia e della Lituania) dopo l’avvento della democrazia o con l’attribuzione di tale mandato al Parlamento dopo uno scioglimento anticipato dovuto all’esigenza di modificare la Costituzione, come è avvenuto in Belgio. In Europa non si tratta né di gettare le basi di un sistema democratico ab initio – anche se esiste un problema reale di deficit democratico o di governance democratica – né (almeno per ora) di gettare le basi di un nuovo Stato europeo a somiglianza degli stati nazionali ma di consentire ai cittadini di fare uso della sovranità costituente che appartiene solo a loro (e che è garantita da ogni costituzione nazionale) consegnandola provvisoriamente nelle mani di loro rappresentanti eletti ad hoc per svolgere questa funzione. L’elezione di un’assemblea europea ad hoc – scelta dai cittadini contestualmente alle elezioni per il Parlamento europeo il 14 giugno 2009 – avrebbe il vantaggio di costringere i partiti a spiegare alle opinioni pubbliche nazionali le loro visioni concrete sull’avvenire dell’Europa svolgendo lo stesso ruolo della Convenzione europea ma agendo dopo un vero dibattito pubblico ed essendo dotata di una legittimità democratica diretta. Si tratterebbe in sostanza di un’applicazione eccezionale dell’articolo IV–443 par. 2 del Trattato Costituzionale ora ripreso dal Trattato di Lisbona   prevedendo una modifica nel modo di designazione e di composizione della Convenzione. Progetti di modifica dei trattati o di redazione di un nuovo Trattato potrebbero essere sottoposti all’assemblea da chi ha il potere di farlo (governi, Parlamento europeo e Commissione) ed in particolare dal Parlamento europeo che lo ha già preannunciato nel parere del 12 luglio 2007 sulla convocazione della Conferenza intergovernativa. Tale assemblea potrebbe essere composta di un numero di membri drasticamente inferiore a quello del Parlamento europeo ed essere integrata da un numero ancora più ridotto di deputati designati (ad hoc) dai parlamenti nazionali  ed eventualmente dal Parlamento europeo, consentendo in particolare a leader nazionali di partecipare all’elaborazione del nuovo trattato europeo. Nel caso in cui una minoranza di paesi fosse contraria alla convocazione di un’assemblea ad hoc, tale decisione potrebbe essere presa da una maggioranza di Stati che rappresentino una percentuale significativa della popolazione globale dell’UE. Al termine di un periodo limitato di lavori, le conclusioni dell’Assemblea europea sarebbero naturalmente consegnate ai governi che dovrebbero esaminarle ed adottarle. Poiché il mandato all’assemblea sarà dato dai cittadini, è democraticamente corretto che esso torni ai cittadini, i quali dovrebbero essere chiamati attraverso un referendum europeo ad esprimere il loro consenso definitivo sul testo elaborato dall’assemblea ed approvato dai governi. In questo caso ed in base al Trattato di Lisbona (e cioè all’ex–articolo I–60 del Trattato Costituzionale  ) i governi dei paesi in cui i popoli a maggioranza dovessero respingere il nuovo testo potrebbero trarne la conseguenza di provocare la loro uscita dall’UE chiedendo di negoziare le condizioni delle loro relazioni con i paesi che avranno accettato di farne parte. Come fu proposto nell’art. 82 del progetto Spinelli, ispirando prima il "progetto Penelope" elaborato su incarico di Romano Prodi e poi le conclusioni della Conferenza intergovernativa nel 2004, si dovrà stabilire una soglia minima – una percentuale elevata di Stati e di popoli – al di sotto della quale il nuovo testo dovrebbe essere considerato come non accettato dall’insieme dell’UE. L’articolo IV–443 del Trattato costituzionale afferma del resto che "qualora al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma del trattato che modifica il presente trattato, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto Trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo".
L’Italia deve scegliere se attendere che si consolidi un nuovo direttorio fra i grandi paesi con l’illusoria speranza che l’effetto MSB (e cioè il terzetto Merkel–Sarkozy–Brown) possa influire sull’evoluzione dell’UE o agire come è avvenuto in altre fasi critiche dell’integrazione europea privilegiando la dimensione sopranazionale e ricostruendo in questa prospettiva una solida alleanza in particolare con la Germania.
A mio avviso e per concludere:

1. si dovrebbe chiedere al governo italiano di iscrivere al Trattato di Lisbona una dichiarazione unilaterale nella quale si affermi che il processo di riforma costituzionale debba continuare rispettando il metodo democratico ed il principio – che esiste in tutte le nostre costituzioni – secondo il quale la sovranità appartiene al popolo

2. ottenere dal Parlamento italiano ma anche da altri parlamenti nazionali che siano adottati ordini del giorno nei quali si impegnino i governi ad avviare un negoziato o per l’attribuzione di un mandato costituente al PE o, in mancanza di un accordo unanime, per l’elezione di un’assemblea ad hoc nei paesi che lo vorranno.

 

Direttore della rappresentanza in Italia della Commissione europea e portavoce del Forum europeo della Società Civile.

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